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周天勇:税负痛感加重,财税体制该怎么改?

发布时间:2011年10月17日 09:27 | 进入复兴论坛 | 来源:新京报


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  2007年4月6日,北京,“年所得12万以上个税申报应在3月31日前办理”宣传广告。南山/CFP

  日前,国务院总理温家宝主持召开了国务院常务会议,指出当前一些小型微型企业经营困难,融资难和税费负担偏重等问题突出,要进一步清理取消和减免部分涉企收费,提高小型微型企业增值税和营业税起征点,并将小型微利企业减半征收企业所得税政策,延长至2015年底并扩大范围。

  此前,有关“税负痛苦指数”的争论,也在社会各个层面均引发了巨大反响。

  中央党校教授周天勇曾专门针对财税体制改革进行过研究,对于现行财税体制存在的弊病、财税体制改革的重要性和改革方法均提出了自己的见解。本报时事访谈员 张弘

  1 财税体制改革应是改革重点

  从民众的就业、创业,从人们的收入消费,从居民的居住,从中央和地方的财政税收关系一系列的方面来看,财税体制改革已经成为一个核心的问题,必须把它作为改革重点。

  新京报:《福布斯》2009年曾推出“税负痛苦指数”榜单,该榜单显示,中国内地的“税负痛苦指数”位居全球第二。最近,关于这个问题引起了广泛争论。你如何看待这个问题?

  周天勇:福布斯的标准是有一定道理的,它是以中国名义税收及社保,占企业增加值比例计算的,按照各项税率和社保费率,加起来,排在法国之后,没有错误。

  这里有两个情况,一是福布斯还没有包括中国各政府部门和各行政性事业机构对企业的收费和罚款,这一部分相当大;二是税收征管确实有一些不严,但是,如果很严,加上收费罚款,一些企业得倒闭。

  福布斯说的是微观税负。从宏观税负上讲,中国全部政府收入占GDP的比例在34%左右,高于发展中国家适度税负率18%到25%的范围;也与这样高的宏观税费负担率所应当提供的公共服务不相称。这几年财政收入增长率,远远高于GDP、居民收入等方面的增长率,这个趋势必然使企业的微观税费负担和宏观的税费负担越来越重,国民收入分配越来越向政府倾斜。

  新京报:几年前你就特别强调注重就业,包括财税改革,你特别提到,第二次改革的重点是财政税收体制,你把它作为改革重点的理由在哪里?

  周天勇:我觉得有这么几个:一,说财税体制改革,财税关系是所有社会经济关系的核心,利益分配的核心。从我们国家的财税体制来看,它涉及这么几个方面——比如说对于创业的影响,税负太重,现在办企业,办实业,办制造业的人都转向房地产、高利贷,甚至转移到国外,不办企业了。关键问题是我们现在税收结构不合理,税费负担太重。

  第二,从国家和居民的收入分配关系来看,这几年财政收入增长特别快,但是居民的收入增长速度远远赶不上财政收入增长的速度,这样长期下去的话,就会国富民穷。

  第三,民众对于三公支出意见比较大,这和财政税收体制是有关系的。政府的支出不严,很多支出没有纳入预算之内,浪费比较大,而且机构越来越膨胀,这也和财税体制有关系。另外一个是地方和中央之间的财政关系,这几年的财政总收入中,中央的集中能力越来越强,集中比例越来越高。所以必须得理顺中央和地方的财政税收关系,分配关系,以解决目前的地方靠发债、卖地来维持运转的情况。

  还有最后一个非常重要的原因,就是现在财政税收中很大的一个问题,是地方政府卖地把房价抬太高,如果卖地财政不进行彻底改革的话,房价贵的问题将得不到根本解决。

  所以,从民众的就业、创业,从人们的收入消费,从居民的居住,从中央和地方的财政税收关系一系列的方面来看,财税体制改革已经成为一个核心的问题,必须把它作为改革重点。

  2 税改是要不要做的问题

  财税体制改革是一个最难的改革,因为它涉及到各方的利益,比如说政府的利益,如果税收结构调整的话,有一部分人要增税,有一部分人要减税。财政如果压缩政府的三公支出的话,涉及到政府的利益。

  新京报:你提出了一个系统的财税体制改革的方法,按照你的设计,进行这样的财税体制改革,需要具备怎样的条件才能着手进行?

  周天勇:实际上,现在财税体制改革还不是个条件问题,它是个胆识和魄力问题。十多年前,部队办企业,党政机关办企业不是都改掉了吗,那个利益多大?

  实际上,财税体制改革是一个最难的改革,因为它涉及各方的利益,比如说政府的利益,如果税收结构调整的话,有一部分人要增税,有一部分人要减税。财政如果压缩政府的三公支出的话,涉及政府的利益。所以它还不是一个条件具备不具备,而是要不要做的问题。

  同样重要的是,对财政执行要加大监督的力度,形成预算“编制——讨论审查批准——执行和监督——调整编制”的科学反馈机制:一是加强人大对预算执行情况的监督,二是加大对政府预算执行审计的力度,三是对违反预算法案而乱支乱用的,加大行政和刑事处理的力度。

  应当根据研究的成果,制定和颁布一项专门法规,将其与财政预算、党政事业编制、供养人员增减程序等法律法规结合起来,形成有效的对“吃皇粮”机构和人员规模的严防死守机制。将由人民供养的所有机构和人员规模,严格控制在人民能够承担和不影响社会发展的范围内。

  新京报:你刚才说,财税体制改革是一个非常难的事,如果这项改革迟迟不能启动,现状继续发展下去,它造成怎样的危害?

  周天勇:财税体制如果不改的话,第一,失业率会越来越高。企业倒闭,破产会越来越多。第二,三公支出抑制不住,规模越来越大,而且政府的各种机构膨胀会没有预算制约,老百姓供养政府的成本将日渐增加。第三,让老百姓生活富裕,可能变成一句空话。

  我曾经研究发现,每千人口小企业数量多的国家和地区,如日本、韩国和中国台湾地区,其公民收入分配的公平程度较高,基尼系数较低;而拉美许多国家虽然民主化进程推进其福利早熟,国家在公平方面投入较大,但是,由于发展模式为大企业,而每千人口小企业数量较少,相对地,其公民之间的收入分配并不公平,基尼系数较高。

  实际上,从组织结构来看,只要一个国家和地区,每千人口小企业数量较多时,中等收入的人口多,因劳动力需求大而失业率低,因失业而贫困的人口相对少,收入分配从基础上较为公平,基尼系数较低;而当一个国家和地区,每千人口拥有小企业数量少时,少数人口巨富,中等收入的人口较少,失业率高,因失业而贫困的人口多,结果收入分配就不公平,基尼系数高,两极分化的现象则进一步加重。

  3 税改应从“三个法定”入手

  第一个法定是政府的全部收入,不应超过GDP的30%;第二个法定是,我们是发展中国家,政府的全部开支不应超过全部支出比例的18%;第三个法定是所有的财政预算都公开化,接受公众的监督。

  新京报:你认为,财税体制改革需要胆识和魄力来进行,显然这里面的阻力非常巨大。那么,你觉得从哪些方面来切入进行,成功的可能性才更高?

  周天勇:我觉得首先有两个法定。第一个是法定政府的全部收入,不应超过GDP的30%。我觉得,这应当是一个法定限制,超过这个限度就算违法。现在的政府收入,大概占到了GDP的35%以上,这个比例必须坚决遏制住。假如说全国的GDP去年是40万亿,那么政府的全部收入就不得超过12万亿,而现在大概有15万亿左右。

  2007年和2008年中国政府的预算收入分别为51321.78亿元和61316.9亿元,分别占当年GDP的19.95%和20.39%。但是,各级政府实际的收入要远远大于交给各级人大审议的预算内收入的规模。主要是没有包括不在公布预算中的收费、罚没、土地出让金、探矿权和矿产开采权拍卖和出让、社保费、国有企业上交利润、彩票发行等等方面的收入。政府的预算内收入和政府的实际全部收入是两个概念。就是对烟草利润、发行彩票、探矿和采矿权出让、国有企业上交利润等等收入不计,2007年各级政府的实际全部收入为85223亿元,比预算内收入多33901亿元,占当年GDP的32.87%。

  第二个法定是,我们是发展中国家,政府的全部开支不应超过全部支出比例的18%。现在,政府的全部行政公务支出,占全部支出的37%-38%左右。这个比例,明年一下子把它压下来是不可能的。但是,我们这个十年中可以有一个法定必须强制降低的比例。比如说,每年强制降低20%,未来每年降低20%,最后政府的支出变成18%。即使这个比例,在世界上也是比较高的。

  新京报:对政府的税收,财政预算,开支的监督和制约,要达成你说的这两个法定的话,在权力架构和监督机制上面应该有哪些配套的方式?

  周天勇:我觉得,人大这样的机构,监督功能应进一步发挥。从目前的情况来看,政府所有的开支,除了国防、安全这类的以外,其余的都应当公开,特别是地方政府。

  我去过许多国家,比如州预算,市预算,都是很厚的一本,而且,包括领导出国,都要在第一年就有预算。政府的预算公告,应当详细而清晰地公布在网上,一般的公民去索要这个公告,政府要免费提供。所有的财政预算都公开化,接受公众的监督。

  新京报:这也是对纳税人的一个交待。

  周天勇:对,这是必须的,实际上,这是第三个法定。在三个法定的框架下,才能谈到减少收费,调整税收结构,理顺中央和地方的关系。如果这大的框架确定不了,所有的问题都无从谈起。

  4 政府预算需全部公开

  社会保障、卫生和社会福利投入,这些也应当全部公布。另外,现在政府的办公楼多豪华,教育投入老上不去,这些都应该公布。

  新京报:前一段,中央下令说让各部委全部公布三公经费,从现在公布的情况来看,你认为主要问题在哪里?

  周天勇:现在想要公布三公,无论如何是一个进步。但是,总的来说我觉得要公布全部预算,公布三公的话,我觉得是不够的。

  新京报:还有哪些没有公开,但又必须应该让纳税人知道的?

  周天勇:比如说行政公务大楼的建设开支,要从预算里看的话,这一块的建设费用远比教育、卫生的投入比例要大得多,比如2008年的情况,教育是2500亿,公共管理和社会组织3700亿投资,几乎每年都是后者的数字远大于前者。

  我觉得,社会保障、卫生和社会福利投入,也应当全部公布。现在政府的办公楼很豪华,教育投入却老上不去,这些都应该公布。

  新京报:各级政府对于教育和医疗等方面的投入不够,你觉得根源在哪里?

  周天勇:没有法律,没有追究制,假如说现在有一个追究制,就是不准一个孩子失学,那他就不会拆民工学校了,但没有这种追究。

  新京报:这里实际上涉及到了对官员的评价和考核标准等问题。在现有的行政框架中,官员主要对经济指标负责,这导致他们缺乏积极性去干这个事。如果官员的任用和考核,是以民生为标准,这种情况是否会得到改观?

  周天勇:对,因为把这个城市修得很好,路修得很好,上面的领导一视察觉得这个人干得不错,他就提拔了。至于老百姓的房价高不高,失业的人多少,孩子们入没入学,并不直接影响他的前途。

  5 财政预算制度应当转变

  目前的政府财政收支没有纳入一定形式上的监督,这主要是制度设计问题,需要树立经过人大批准以后才能支出的意识。

  新京报:目前,年度预算开始的时候,政府预算还处在编制和审批中。而预算经人大正式审批通过后,预算执行差不多已经过去了三四个月,有的地方已经过去了半年。这意味着,这段时间内的政府收支没有受到任何约束。这种现状是怎样形成的?应当怎样改进?

  周天勇:确实,这几个月的政府财政收支没有纳入一定形式上的监督,这主要是制度设计问题,需要树立经过人大批准以后才能支出的意识。

  结合我国的实际,年度预算编制、审查和批准时间程序,有两种方案可以选择:

  (1)每年2-5月编制部门预算,6-8月由中央预算编制办公室和地方财政部门汇编预算,8-9月由各级人大预算委员会讨论、辩论、预审查预算,10-11月召开各级人民代表大会审查批准预算,预算执行年度时间不变;

  (2)将预算编制、讨论和审批时间顺延四个月,将预算执行年度改为4月1日至第二年3月31日。通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议,应当自下而上逐级提前召开,保证按照上级政府汇编预算所需要的时间,提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总预算,从根本上解决部门或者财政部门代编代定预算的问题。

  新京报:这个设想很全面,但实现起来,你估计效果如何?

  周天勇:如果权力的产生、运行和监督方面的改革不推动的话,财政民主有些方面就没法推进。这种改革,主要靠中央来推动,如果让政府部门自身去改,阻力会很大。

  6 早改革比晚改革好

  我们现在面临的所有这些问题,一种可能就是拿出勇气,按照合理的设计来推进它;一种可能就是等最后出了大事才来改。而一个社会的变革,总是来自于生存面临的危机,需要通过改革走出发展的困境。

  新京报:根据以往的改革历程来看,某些改革进行之后,实施的过程中会出现扭曲和变异、变形,从而导致改革走样。比如,你也说到了个人所得税的问题,说目前我们起征标准太低。有些设计很完美,但是改革的步子可能远远落后于预想和设计,这个问题怎么办?

  周天勇:这可能还是刚才说的胆识和魄力问题,我觉得要是这么下去,如果财税体制核心不改,土地制度这些不改,就业、房子等领域未来10年可能会出大问题;反过来,很可能是出了大问题,再被迫来改。

  有些地域性的问题,现在所有的政策我2003年都提出过,比如资源税,支持地方经济发展等,但是很长时间没有人来推进。可是到后来,政府又不得不推进这个事情。我们现在面临的所有这些问题,有两个选择,一种可能就是拿出勇气,按照合理的设计来推进它;一种可能就是等最后出了大事才来改。

  新京报:如果财政税收政策出了大事再来改,这个代价就非常巨大了。

  周天勇:很多改革是危机改革,困境改革,其实1978年的改革也是困境改革,最后没办法了,不得不改了。一个社会的变革,总是来自于生存面临的危机,需要通过改革和开放,走出发展的困境。

  从新中国成立到1978年的30年中,中国共产党人有着将中国建设成为世界现代化强国的强烈愿望,并为此进行了艰苦的努力和探索。但是,由于革命胜利后很长时间内,党没有从一个以阶级斗争为工作中心的“革命党”转变为一个以经济建设为工作中心的执政党,对怎样搞社会主义经济建设并不熟悉,榜样上学习了苏联模式,而且在资源配置方式上实行了计划经济,生产资料所有制上采取了一大二公的国有制、城镇集体所有制和农村人民公社社队体制,对外关系上走了自我封闭的道路,发展上倾斜于国防工业和重工业。其结果是:劳动生产效率较低,科技人员和企业没有创新和技术进步的动力来源,技术进步缓慢,投资建设浪费较大,三次产业结构和二次产业内部结构失调,二元结构转型进程停滞,与世界各国经济社会发展的差距越来越大。

  可以这样评价:新中国成立后的三十年里,在全球经济社会发展的竞争中,我们走了弯路,延误了时机。

  回首当年,如果没有最近三十年以来的发展道路的调整,没有三十年来对一大二公和计划经济的低效率体制的改革,如果不对外开放学习国外先进的技术和管理知识及经验,我们今天的经济和社会发展水平,毫无疑问,仍然会处在世界最贫穷国家的行列。

  今天,我们需要拿出勇气进行第二次危机改革。

责任编辑:赵春晓

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