10月20日,来自财政部的消息称,上海、浙江、广东、深圳获准开展地方政府自行发债试点。大的背景是,今明两年,地方政府集中到期偿还的债务高达4.6万亿元。在距今年结束仅有两个多月之时,地方债试点“开闸放水”,人们自然容易想到,此举和解决债务集中到期问题有关,它有助于缓解地方融资平台风险,也强化了市场对政策将定向宽松的预期。

　　先看还债。此前,由于没有发债权,我国地方政府主要通过地方融资平台筹集资金,土地财政和银行信贷是融资两大手段。目前,风险累积已大。据审计署统计,截至2010年底,全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。从期限看,2011年和2012年是还本付息高峰,债务到期将占总债务规模的43%左右。宏观调控以来,国家下决心规范房地产市场,迄今难见松动；银根已紧,银监会还要求各银行,地方平台债到期后,不得展期,不得还旧借新。持续的地产调控和货币紧缩双向夹逼,令地方政府“钱包”大幅缩水,债务集中到期又无异于雪上加霜,允许地方政府自行发债,自是增加了一条新的融资渠道,是让地方“隐性债务”阳光化的举措,有利于防止地方政府违约,降低地方债务风险。

　　再说保增长。国家统计局10月18日公布数据显示,我国前三季度GDP是320692亿元,按可比价格计算,同比增长9.4%；其中,一季度同比增长9.7%,二季度增长9.5%,三季度增长9.1%,整体上经济增速依旧平稳,但连续三个季度下滑也是事实。国内结构调整不易,国际面临二次探底风险,经济增长前景存在隐忧。在高通胀压力抑制货币放松空间的前提下,对紧缩的宏观政策作出适时微调在情理中。货币政策掣肘多,在财政领域作出改革也顺理成章。此前对小微企业的政策优惠和此时的地方政府自行发债,均为例证。

　　不过,若仅从增加融资渠道和应急的角度考量,便低估了开展地方政府自行发债试点的意义。

　　尽管“自行发债”不是“自主发债”,自行发债仍须在国务院批准的发债规模限额之内,而非“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”。但前瞻地看,仍颇有深意。以前,地方债都由财政部代发,隐含中央政府信用,现在变为地方政府自行发行,则是在强调地方政府还本付息的主体责任,地方政府信用将取代中央政府信用成为主体信用,这意味着,地方债发不发得出,地方政府的信用评级至关重要,地方政府的信用纪录、地方的偿债能力等都要接受市场的检验。发达地区、负债率较低地区自可享有高信用等级,发行成本也就低,反之要付出高成本,甚至发不出。诚如有人所言,发债在某种程度上可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标。以沪浙粤深这些经济较为发达、财政状况良好、金融市场化较高地区作为试点,不但证明了这一点,也有助于减轻试水风险。

　　因此,虽然“自行发债”的债务额度管理权力仍在中央,但地方政府自主融资已向前迈进一步,长远来看,地方政府自主发债是大势所趋。显见,试点的更大意义在于,通过经济较为发达的东部沿海四地开闸放水,逐渐积累经验,探索地方政府自主发债的可行性,并在实现发债自主权的同时,建立起公开透明的风险防范和监管机制。

　　不同的地区有着不同的客观环境,地方拥有财政自主权,才能根据发展的实际需要和可能予以负债；而这种自主权,若不受到有效的监管和约束,地方政府就只有发债的冲动,而懒得去承担还债的义务和责任,导致后患无穷。在“自行发债”向“自主发债”过渡中,若试点省市能妥善解决以上问题,则功莫大焉。 （盛刚）