据媒体报道，针对部分地方政府债务上升的情况，预算法修正案草案明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　这显然是对一审稿作出的重大调整。因为，一审稿删去现行《预算法》第28条“地方政府不得发行地方政府债券”的表述，而修改为“除了法律和国务院另有规定外，地方政府不得以任何方式举借债务或者为他人债务提供担保”，一度被认为是预算管理改革取得的重大突破。因为，按照新的规定，地方政府在发债问题上，已没有了立法方面的限制，而可以由国务院决定是否发、发多少。而此前国务院批准上海、浙江、广东、深圳四地开展地方政府自行发债试点，也迎合了这样一种改革趋势。

　　没有想到的是，二审稿很快又恢复了原来的规定，再次对地方政府发行债券作出了立法方面的限制。

　　能够理解的是，预算法修正案恢复禁止地方政府发行债券的规定，是担心给地方政府在这方面过多放权，会让地方政府负债的“热情”更高，债务负担更重，风险也更大。

　　问题是，从目前的实际情况来看，禁止地方政府发行债券与地方负债完全是两回事。不能发行债券不代表地方就会不负债了，负债也不一定是通过发行地方债券形成的。

　　首先，不负债，地方政府能做到吗？现行《预算法》明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。虽然从表面看，地方没有在预算上“顶风作案”，编制赤字预算，也没有在预算执行中严重突破预算。但是，却通过政府融资平台等其他途径，让政府背上了沉重的包袱。官方公布的数据是10万多亿，实际上可能要远大于这个数据。

　　那么，不允许地方政府发行债务，是否意味着地方就可以不负债了呢？已有的负债也可以自动化解了呢？显然是不可能的。也就是说，不负债的问题，仍然可能是“双轨制”。一方面，法律上的规定不突破，预算编制不出现赤字，执行也不出现赤字；另一方面，继续通过其他渠道扩大政府负债，积累债务风险。如此，不负债的规定和要求，就变成了一句空话，或者说是文字游戏。

　　正确的理解应当是，不管是预算内还是预算外，不管是财政还是政府职能部门，都不应当负债，也不应当出现赤字。除非政府融资平台、职能部门等形成的负债，不需要政府来承担，特别是出现风险以后，不需要政府兜底。不然，就不能算是预算没有赤字，就不能算执行好了《预算法》。

　　这就引出了第二个话题，那就是在目前的条件下，地方政府能做到不负债吗？笔者的观点是，能，也不能，有条件，也没有条件。

　　能，是因为按照这些年来财政收入增长、预算外资金和“土地财政”收入情况，结合地方的实际，完全有条件做到既不负债，也不影响经济社会发展。因为，从地方负债的形成过程和支出情况看，多数负债资金的使用，都不是为了解决最急需的经济矛盾、社会矛盾和民生问题，而是用于建设一些政绩工程、形象工程、过度超前项目。就象有的媒体所评论的，全国各地相继需要建设的摩天大楼有200多座，而百姓最迫切要解决的保障房、下水道，甚至化粪池等，却无人问津。如此，这样的负债，应当出现吗？能认为地方没有条件不负债吗？

　　不能，是因为地方政府在执政思维、思路和目标方面还存在很大的问题，负债的目的，不是为了解决民生问题，解决经济社会发展过程中必须解决的问题，更多的是为了政绩的需要、形象的需要，甚至是少数人个人利益的需要。于是，在工作过程中，就不会把需要与可能结合起来、眼前利益和长远利益结合起来，而是用损害民众利益、未来利益、社会利益的方式，满足眼前和局部、乃至个人的需要。如果这一问题不解决好，地方不负债，就不可能做到，地方不能负债，也就成了一句空话。

　　所以，地方政府会不会负债、能不能负债，关键不在“债”，而在对“债”的理解，对执政目标和执政思路的把握。如果地方政府能够调整好执政思维，真正树立以人为本、执政为民的思想，就不可能出现这么大的负债。即便有负债，也会想方设法解决好。

　　于是，第三个需要解决的问题，就是不允许地方负债，能不能得到有效执行。要知道，立法也好，规定也罢，要求也行，目的不是为了做表面文章、玩文字游戏，而是要让提出的目标得到实现、提出的规定得到落实、提出的要求得到贯彻。不然，可能比没有法律、没有规定、没有要求更加糟糕。

　　对地方负债而言，切不要以为只是政府的包袱，实质上，它是摧残经济基础的定时炸弹，甚至可以说是原子弹。必须清楚，这些年来，在地方负债急速增加的同时，财政收入也一点没有放缓增长脚步。也就是说，该收和不该收的钱都收上来了、该花的和不该花的钱也都花出去了。如果有一天，包括政府融资平台在内的负债主体，没有能力偿还债务了，出现风险了，政府就必须买单。而政府靠什么买单？还不是向企业收、向群众摊派。如此，地方负债这颗定时炸弹，就真正炸向企业、炸向经济基础了。后果如何，勿需多言。

　　因此，不允许地方负债，决不能只是文字上、口头上的要求，而必须落到实处。而这个落到实处，决不是预算没有赤字、地方政府不能自行发行债券这么简单，而是切切实实地不能再负债，包括体外负债。

　　如果确实是民生方面的需要，而地方政府又拿不出钱来，那也应当堵死后面、开大前门，以政府发行债券的方式解决，而不是体外负债。只有负债的方式透明了、公开了，资金的使用才会公开、透明，才会不出现严重浪费的现象，隐形负债也就不会继续存在。从这点讲，与其让地方政府偷偷负债，不如让他们明了负债，且可以通过制度的进一步规范，增强债务的透明度，提高兴趣债资金的使用效益。